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改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，取得了举世瞩目的成就。年末，我国常住人口城镇化率达到64.72%，农业转移人口市民化加快推进，城市群和都市圈承载能力得到增强，城市建设品质逐渐提高，城乡融合发展迈出新步伐。
“十四五”时期，我国进入新发展阶段，新型城镇化建设迈上新征程，也面临着诸多新挑战。
参加全国两会的代表委员纷纷向中国城市报记者表示，要继续深入推进以人为核心的新型城镇化战略，推动城镇化高质量发展，探索可持续的城镇化发展道路。
促利益分享机制落地
助长三角一体化发展
中国城市报记者郑新钰
长三角一体化发展上升为国家战略已三年有余，上海、江苏、浙江、安徽三省一市正在从“各补短板”走向“共拉长板”。
全国人大代表，天能控股集团党委书记、董事长张天任在履职调研中了解到，当前长三角地区合作主要有以下三种模式：共享型合作、损益型合作、比较型合作。
他向中国城市报记者具体解释称，所谓共享型合作，就是合作前后，无论是政府、企业，还是公众，各方均获得收益且相对均衡。
“最为典型的是长三角‘无障碍旅游圈’合作。”张天任表示，20世纪90年代，长三角地区旅游市场严重分割，各地旅游车和旅行社都不能异地通行或经营。后来，旅行社联合体和地方政府发布《长三角旅游城市合作（杭州）宣言》，打造沪苏浙旅游市场工作联席会议机制，使长三角旅游业逐渐火爆，各方直接或间接收益都有所增加。
与此同时，张天任提到，损益型合作就是合作前上游“搭便车”享受环境效用和经济效益递增，并将环境成本转嫁给下游，而下游承担流域环境损失及治理成本；合作后上游环境治理成本上升，下游因补偿而增加收益，利益均衡有了可能。
“长江上下游污染治理合作就是这种模式。”张天任坦言，倘若没有外力，上游政府不合作未必有损失；当上级政府和公众压力产生，不合作成本增大，促使其选择合作治理策略，最终还是有利于双方的。
谈及比较型合作模式时，张天任表示，合作前各方都有收益，但收益有多有少。在合作过程中实施讨价还价策略，促使收益低的得到补偿而最终合作成功。
“最为典型的是道路交通跨地区合作。”张天任举例称，比如，申苏浙皖高速公路对浙江省湖州市融入上海的意义十分重大，而对江苏省苏州市不是那么迫切。合作成本除建设成本外，还有土地占用成本和环境影响成本，江苏苏州获得利益补偿后最终实现了合作对接。
“以上成功合作案例都充分说明了各行政主体的不同利益诉求使得区域要素市场仍未充分开放一体化共享，尚未形成明确的跨区域合作利益分享机制。”张天任表示，要从根本上彻底打破这种局面，最关键的就是以促进利益分享机制落地，助推长三角一体化发展。
为此，他建议，首先，出台区域合作的相关法律法规。国家层面要对产业转移、经济合作、生态治理等区域合作过程中双方的权利责任、利益分享原则，以公平公正的法律条文加以规范，而不仅是依靠双方协商和谈判解决问题，确保市场安全、稳定利益预期、减少交易成本，更好地保障各方合法权益。
其次，大力推进长三角统一市场建设。要立足长三角整体利益和长远目标，根据各地功能定位划分，形成不同地区间、不同产业间有序竞争新格局，让生产要素在长三角区域范围内自由流动和优化配置。
最后，充分发挥地方政府的协调职能。要建立健全包括上级行政机关人员、地方政府、专家学者和利益相关体的区域性协调机构，围绕产业转移与承接提供基础设施、能源利用、信息交流、科技攻关、环境保护、金融、工商、海关等层面的公共服务，为实现区域合作、利益分享发挥更大作用。
位于中心城区的广州海珠国家湿地公园与城市地标广州塔遥相呼应。新华社发谢惠强摄
推动跨省（市）域轨道交通立法
加快都市圈协同发展
中国城市报记者郑新钰
随着区域经济的快速发展，城市群、都市圈之间的通勤客流处于井喷状态，市域轨道交通成为解决跨区域大客流出行需求的快速、便捷、高效、安全的公共交通出行方式。
根据交通运输部数据，截至年12月31日，我国内地共有超过50座城市获批建设地铁、市域（郊）铁路等，运营里程公里，客运量超亿人次。
运营里程和客运量再创历史新高，对轨道交通管理提出了新的要求。
记者了解到，南京都市圈作为国家层面批复同意的第一个都市圈，从去年以来，在轨道交通方面动作不断。
据介绍，南京都市圈先后建成了S1机场线、S3宁和线、S7宁溧线、S8宁天线、S9宁高线等市郊线；年12月28日，南京都市圈的首条跨市域轨道交通线路——S6宁句线正式开通运营，S2宁马、S4宁滁、S5宁扬三条跨市域线开工建设。
“跨市域轨道交通的建设运营，既需要突破政策瓶颈和攻克技术难关，也需要模式创新与制度完善。”全国人大代表，南京地铁集团有限公司党委书记、董事长佘才高感受颇深。
他告诉记者，为厘清两市主体权责边界，推进宁句线跨市规范运营执法，南京市人大常委会牵头镇江市人大常委会，通过深入评估既有的《南京市轨道交通条例》，并结合南京地铁多年执法经验，经多轮研究协调，于年1月1日出台了《关于加强跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定》（以下简称《决定》）。
“该《决定》的印发实施为宁句线开通运营提供了制度保障，实现了跨市域执法主体、执法事项和执法尺度的规范统一，有效填补了宁句线同城化运营管理的法律空白。”不过，佘才高也表示，但从立法层面来看，该《决定》系由南京市与镇江市人大常委会联合颁布的地方性法规，仅能对宁句轨道交通线路提供执法依据，对后期其他跨市域轨道交通线路虽具有参考意义，但不得直接予以适用。
佘才高表示，特别是南京都市圈在建的宁马线、宁滁线，以及上海地铁11号线北延伸线等线路，更是涉及到跨省共建，跨区域运营的相关法规拟定，还需上升到两地省级层面人大常委会予以支持。在国家层面未制定统一的法律法规，而以地方为主体所制定的法律法规不具有普适性的情况下，跨市运营管理协调和立法工作带来的沟通成本和时间成本，将在一定程度上影响到区域一体化发展进程。
基于国内都市圈轨道交通迅速发展的现状，他建议加快在国家层面出台相关法律法规，以规范跨区域轨道交通建设运营管理，做到有法可依、有章可循，在立法层面支撑城市轨道交通行业更高质量发展。
用法治思维和方式
解决城市更新中的痛点
中国城市报记者郑新钰
作为当前城市存量发展的重要途径，城市更新正日益受到重视。如何活化利用城市空间存留的历史文化遗产、保障居民权益、规范城市更新流程？
全国人大代表，金陵石化有限责任公司党委书记、董事长张春生在接受记者采访时表示，推进城市更新相关立法，用法治思维和方式解决城市更新中的痛点难点堵点，切实提升城市品质和城市发展质量。
“近年来，很多城市都在实施城市更新行动，南京在城市更新方面有很多探索创新，也积累了一些成功的经验。”他以小西湖改造项目举例称，小西湖片区是南京历史风貌区之一，串接着著名景区夫子庙与老门东历史街区。年初，小西湖改造项目启动搬迁，项目实施中，以“院落和幢”为单位，通过腾退、租赁、平移安置等多种搬迁方式，因地制宜，一院一策，成熟一片、改造一片。
张春生在调研发现，目前全国各地正在积极实施的城市更新工作遇到了不少法律问题，而现行的民法和行政法都无法单独完成对城市更新法律关系的调整。
“我国当前的城市规划、土地、建筑管理的技术标准、管理制度、法律法规，对于存量用地、既有建筑更新改造的制度设计比较缺乏。”由此，张春生认为，迫切需要新的专业性法律予以明确指引与保障，在城市更新相关法律制度设计上，切实解决现行产权制度不适应存量更新产权重构需求、现行标准规范不适应存量更新改造需求、现行规划管理制度不适应存量空间管控要求、现行商业模式不适应存量更新综合效益实现等四个主要问题。
事实上，在地方层面，已有城市出台了城市更新的管理办法。比如，北京市出台了《关于实施城市更新行动的指导意见》，上海市和重庆市分别出台了《上海市城市更新实施办法》《重庆市城市更新管理办法》。
“但在国家层面，至今尚未有相关的法律出台。”为此，张春生建议，立法解决城市更新中存在的问题，系统规范城市更新活动，确保有机有序有效开展城市更新工作；在总结各地、各基层立法实践经验基础上，加快开展国家层面的城市更新顶层设计。
他认为应该将重点放在五个方面：一是明确城市更新的概念，特别是在城市更新内涵外延、分类和方式上；二是解决城市更新过程中的土地问题，通过建立土地再整理制度、改革招拍挂制度、完善不动产登记制度，明晰不动产权益人权利与义务体系；三是建立健全共有产权登记制度和信贷、税收支持政策；四是健全规划技术标准，通过制定新标准、完善既有标准，使相关标准体系尽快适应城市更新特殊要求；五是完善城市更新的公众参与制度，广泛听取各方意见，避免城市更新决策的失误，做到既实现决策的科学化、民主化，又扩大城市更新的合法性基础。
数字经济赋能城市
改善市民生活品质
中国城市报记者郑新钰
当前，以数字技术为支撑、数据资源为关键要素的数字经济蓬勃兴起，正在成为重塑各国经济竞争力和全球竞争格局的关键力量。
全国两会期间，全国人大代表、香港中华出入口商会会长林龙安聚焦数字经济，带来了打造智慧城市、智慧小区、推进服务业数字化的建议。
他认为，要强化领导统筹协调。各地应根据“十四五”数字经济发展规划、结合各自实际情况，制订切实可行、操作性强的新型智慧城市建设规划；要由党政主要负责人亲自挂帅，搭建上下联动、横向畅通的智能城市组织推进机制，建立跨部门的协调工作机制，加强对数字经济产业发展的统筹协调。
与此同时，完善数字经济的基础设施也具有必要性。“通过立法构建公平透明的公民数据使用、监管机制，建立统一的公民信息服务机构和公民服务大数据平台，在城市发展及保护隐私取得平衡，形成数据治理、数据开发的数据安全利用机制，释放城市数据要素活力。”他建议，加快推进基础设施的智慧化，大力发展智慧管网、智慧水务，促进市政设施智慧化，加速建立城市部件物联网感知体系，提高城市数字化水平。
此外，林龙安还提到，要加快服务业数字化应用。以满足市民对公共卫生、健康、教育、养老等基本民生保障迫切需求为导向，加大智能便捷的公共服务体系投入，推动公共设施数字化转型，医院、智慧校园、智慧养老、智慧社区等一批数字化示范应用场景，提供物业管理功能、拼车、租房、快递物流、电商购物等高效、质优、价廉的公共产品和服务，“其精要在于不单是利用各种科技或实体基建，而是通过科技加强城市管理和服务，改善市民生活品质。”他说。
需要指出的是，发展数字经济需要人才作为支撑。人才培养方面，林龙安的看法是，应充分发挥大学、职业院校、科研院所的带动牵引作用，加快开设数字经济产业相关的专业或课程，积极与企业合作共建人才培养基地，建立校企人才对接机制；支持重点企业、行业协会、科技媒体等组织开展数字经济领域技能竞赛和人才评选，建立行业人才评价体系。
“加强中学、职业学校有关数字经济职业技能的培训课程，在培训技术研究和应用人才上发挥重要作用；引进国内外数字经济产业高层次人才，加快制定并落实配套保障政策，努力做好子女入学、住房保障等公共服务。”林龙安表示。
作为港区的全国人大代表，林龙安还建议内地加强与香港互利合作，提升国家数字经济国际影响力。
“香港有五所大学整体表现、工程及科技学科跻身世界百强，基础科研实力雄厚。”林龙安说，应鼓励内地高校、龙头科创企业在港合作设立研发机构，整合国际研发资源，利用香港法律、知识产权保护制度完善、与国际接轨的优势，积极参与国际标准研究和制定，提升国际话语权。
将太忻一体化经济区纳入
国家级区域重大战略融合发展试点
中国城市报记者胡安华
年7月，《中共中央国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》发布。《意见》指出：“支持山西中部城市群建设，建设太原临空经济区、新材料产业集群和国家物流枢纽，增强太原区域中心城市辐射带动能力等。”
据了解，太忻一体化经济区是山西区域发展重大战略，范围涉及太原、忻州两市的12个县（市、区），总面积平方公里。未来以连接太原、忻州两市重要交通干线为主轴，以重点园区为载体，着力形成“一轴双核两组团”空间布局，打造山西融入京津冀和服务雄安新区的重要走廊；突出先进制造业定位，整合区域创新资源，重点打造全国知名的新材料产业集群；突出历史文化特色，挖掘多元文化内涵，建设世界级旅游康养目的地；突出要素保障，统筹配置水、土地等资源以及环保、能耗等指标，提高综合承载力。
对此，住晋全国政协委员联名建议：
一是请国家发改委将山西中部城市群太忻一体化经济区列入国家建设重点，将支持太原提升为国家区域中心城市。
二是在国家发改委《关于支持山西省与京津冀地区加强协作实现联动发展的意见》的基础上，出台国家层面京津冀晋一体化发展规划。
三是请国家发改委将中北高新技术产业开发区、阳曲转型发展产业园区提升为国家级开发区，同时批复成立太忻一体化经济区管理委员会。
四是请国家相关部委协调推动太原军工企业火工区搬迁，释放北部发展空间，提升周边人民群众生活水平。
五是请自然资源部在太忻一体化经济区范围内统筹用地、用水和碳排放等要素和环境指标，为承接产业转移发展新兴产业提供资源环境容量。
都市圈发展应科学统筹、整体规划
中国城市报记者张亚欣
随着我国社会经济发展进程的加快，城市群和都市圈建设逐渐成为高质量发展的增长极和动力源。
在国家“十四五”发展规划和年《政府工作报告》中，都提到要“发展壮大城市群和都市圈”。年，国家发改委已经批复南京、福州、成都都市圈发展规划。从公开信息看到，广东、浙江、安徽、河南等省都在谋划构建省内都市圈体系或行动计划。
都市圈发展将成为促进区域经济协调发展的重要抓手，但其发展总体上仍处于培育成长阶段，国内各都市圈在发展的科学布局、产业分工、协调综合承载能力上仍有很大空间，需要顶层设计。对此，全国政协委员、观澜湖集团主席兼行政总裁朱鼎健建议，国家发改委等部门牵动，对全国范围内都市圈发展进行统筹科学的整体规划，提升城市治理现代化水平，为各区域经济社会高质量发展提供持续动力。
一是强化顶层设计，由国家层面出台关于全国都市圈的整体发展规划。目前关于都市圈发展已经出台一些文件，如年2月国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》；年4月，国家发改委发布《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》；年7月，《中共中央国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》发布。
都市圈发展事关重大，同时不同区域内经济社会发展水平、空间布局、产业模式等差别很大。要在现有政策和指导意见的基础上，由国家发改委牵头，联合工信、交通运输、生态环境、文旅等部委，按照全国一盘棋的思路，出台明确的都市圈发展规划。
二是在规划编制中，对都市圈设立明确的门槛标准和定位区分，形成有序发展节奏。我国幅员辽阔，都市圈发展规划需要综合考量区域空间、资源禀赋、经济社会发展水平等多种因素科学统筹。
首先要对都市圈设立明确的门槛标准，包括对核心城市经济发展、人口总量、核心产业、消费活跃度等指标提出量化标准；同时，适当考虑东中西部均衡发展，可灵活考虑标准门槛适度放宽，产业结构与东部互补等，以形成符合国情的高水准、高质量发展的各个都市圈。
其次要进行科学定位区分，避免同质化。各省市做规划时多是围绕本区域的区情，有可能带来诸如产业布局重复、城市功能特色趋同等问题，因此需要在不同都市圈中差异化进行重点产业布局等。
三是在规划编制中，对生态环境进行全局性思考，做好高质量发展的绿色支撑。都市圈要起到区域高质量发展带动作用，需要在完善硬件设施如交通网络布局等方面下功夫，同时在当下，还要在生态环保方面有更高的要求。例如，都市圈要在碳达峰碳中和方面走在前面，要加强区域协调，在森林、河流、大气治理、降污减排、绿色能源、绿色消费等方面推动生态环境治理一体化，实行联防联治，打造绿色发展示范区，为区域发展做好绿色支撑。
四是规划的编制和批复实施要辅以建立动态管理机制，实现不同都市圈精准施策，包括在财税政策、土地政策、重点项目布局等方面，促使生产要素向都市圈聚集，提升宏观经济调控水平；要辅以建立动态管理机制，动态督进不仅包括经济领域指标，也要兼顾软实力提升，如在高等教育、医疗卫生、文体旅游方面对周边城市辐射等。逐步推进全方位、多角度的全面动态管理考核，并根据结果进行动态调整。
总之，通过国家顶层的科学规划统筹，有利于充分挖掘都市圈的综合潜力，培育现代化国际化特色化城市群体，整体提升区域经济管理体系现代化水平。这对于可持续发展是一项非常重要的工作。
■中国城市报记者：郑新钰、胡安华、张亚欣
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